内容摘要：2023年5月23日二十届中央审计委员会第一次会议召开。习近平总书记在会上强调，要如影随形，对所有管理使用公共资金、国有资产、国有资源的地方、部门和单位的审计监督权无一遗漏、无一例外，形成常态化、动态化震慑。近年来，我国科教兴国发展战略的实施和高等教育事业蓬勃发展，对高校科研经费投入大幅增加，然而，由于高校的科研经费管理水平没有随之到位，问题也日益凸显。因此，如何开展“如影随形”审计，在拓展科研经费审计工作的广度和深度上，提升风险应对的能力与速度，做到全方位强化高校科研经费审计监督，是高校内部审计人员面临的重要课题。
关键字：高校；科研经费；审计；监督；如影随形
“如影随形”的本义是像影子跟着人体一样，比喻两个人或两个事物关系密切不可分离。审计监督的对象是财政资金，这就要求审计部门要紧跟、紧盯财政资金，财政资金拨到哪里、用到哪里，审计监督就跟进到哪里，做到“无一遗漏”和“无一例外”，确保审计监督全覆盖，形成常态化、动态化的监督机制。
一、开展“如影随形”审计的重要功能
（一）有效增强审计工作政治功能
审计必须旗帜鲜明讲政治，既要不断提高政治站位，也要持续提升审计工作的政治性，发挥审计监督的政治功能。要更好发挥审计在促进党中央决策部署贯彻落实中的重要作用，必须构建全链条跟踪审计机制，有效扩大对基层贯彻落实情况的监督检查范围，在坚决维护党的核心和党中央权威、确保党中央政令畅通等方面展现新作为。要更好发挥审计在推进党的自我革命中的独特作用，必须加强对经济权力运行的制约与监督，消除审计监督的盲点与空白，在强化党员干部工作活动的日常监督、清除腐败问题等方面取得新成效。开展“如影随形”审计有助于促进审计监督持续发力、全面发力、源头发力，有利于强化日常监督，密织监督网络，确保及时发现问题、纠正偏差，推动抓常抓细抓严，做到抓早抓小抓实，有益于更好保障党中央决策部署贯彻落实，提高一体推进“三不腐”的能力和水平，持续增进民生福祉。
（二）依法履行审计监督职责
按照宪法、审计法及相关法律法规的规定，审计工作必须全程关注公共资金、国有资产、国有资源管理使用的真实性、合法性和效益性，通过依法行使审计权来维护国家财经秩序，促进依法治国，促进廉政建设，保障经济社会健康发展。新修订的审计法专门就审计防范化解风险的职责作出明确规定，审计机关必须积极发挥建设性和预防性作用，揭示审计对象在管理控制和相关业务活动中的风险，提出改进建议，促进审计对象提高管理水平，维护国家经济安全。审计不仅要“查病”，更要“治已病、防未病”，这就要求审计工作树立系统思维，建立全过程、全方位、全天候的持续跟踪机制，及时处理跟踪过程中发现的问题与疑点，做到预防为主、防治结合、综合治理。开展“如影随形”审计有利于拓展审计监督的广度和深度，形成横向到边、纵向到底的立体化的审计监督格局；有助于找准审计工作切口，更加及时地发现苗头性、倾向性现象；有助于定位审计工作重点，更加有力地揭示违规违纪违法问题与各类风险隐患，更加有效地督促审计整改落实到位。
（三）持续提高审计监督效能
审计监督对象量大面广，监督内容点多线长，导致审计资源捉襟见肘，对于实现《“十四五”国家审计工作发展规划》提出的“实现审计全覆盖纵向与横向相统一、有形与有效相统一、数量与质量相统一”这一目标提出巨大挑战。二十届中央审计委员会第一次会议提出“无一遗漏、无一例外”，要求形成常态化、动态化震慑，强调的是要把全部法定监督对象纳入审计监督范畴，确保审计监督没有禁区、没有例外。审计机关在高质量推进审计全覆盖的过程中必须坚持形式与内容相统一，既不必机械地实行轮流审计，也不能盲目地扩展延伸审计，应当避免监督形式遮蔽监督实质，防止监督手段成为监督目的。提升审计全覆盖的效率效果，既要改进审计计划源头管理，也需要创新审计方法手段。开展“如影随形”审计有利于促进审计监督灵活发力，使审计机关能够精准快速识别问题线索和风险隐患，及时合理调配监督资源，进一步提高审计监督的针对性和有效性；有益于促进审计监督创新发力，使审计机关能够收集积累审计对象相关的信息，借助科技手段挖掘数据要素价值，扩大监督成果。
二、全方位强化高校科研经费审计监督的实践
科研经费管理水平高低直接关系到资金使用效率高低以及整个高校的科研管理工作整体水平。笔者曾参与某高校科研专项审计，对该校2014年纵向科研经费及2013年至2015年立项5万元以上科研项目经费的管理和使用情况进行了检查和分析，发现该校在科研经费管理和使用过程中有一些先进做法，也发现一些存在问题。
（一）该审计项目基本情况。该校2014年纵向科研项目 55个，其中2014年结题项目14 个，新开展的项目31个。2014年纵向科研项目经费125.3万元，其中2014年结题项目经费 31.2 万元，新开展项目经费 41.3万元。2013年至2014年，该校5万元以上的科研项目7个，项目经费总额57.9万元，已结题2个，结题项目经费15万元。
（二）该校科研经费监督管理体系
1.建立健全科研经费管理制度。管理的根本就是制度的建设，任何一项管理工作都需要制度作为保障。因此高校科研经费的管理工作同样需要科学的制度来支撑，有了一套科学的管理制度，管理工作就有了依据和保护，所以设计一套科学、操作性强、行之有效的经费管理制度是科研经费管理工作的根本。该校先后制订并完善了《科研课题管理办法》《科研经费管理办法》《纵向科研项目经费管理办法》《科研项目经费使用流程》《科研成果奖励办法》《学术委员会章程》《学术行为管理办法》等制度，全方位对科研经费进行管理和监督，注重向事前预防延伸。
2.科研经费管理相关部门职责分工明确，内部控制较为健全有效。首先，该校财务部门负责科研经费的报账和核算工作，对各科研项目按项目号进行核算管理，科研经费收支均纳入财务处统一管理，集中核算，加强对科研经费的预算管理、使用开支控制和审核监督。其次，该校建立科研管理工作台账，掌握“家底”，并对科研管理工作流程和程序进行规范，并在实际工作中有效执行。第三，该校国有资产管理处负责全校科研经费购买的资产管理。科研经费购买的资产和设备，凡达到固定资产标准的，均需在国有资产管理处报增固定资产，纳入该校固定资产管理。
3.财务部门与科研管理部门紧密合作，逐步实现科研经费预算控制。2012年起，该校财务部门与科研管理部门紧密合作，完善信息系统，实现科研管理系统与财务管理系统的数据对接，逐步分批加强对科研经费的明细预算控制，实现对重大重点项目的预算控制。在科研经费报账环节，财务人员可根据财务管理系统中的科研项目预算方案对科研经费的明细开支进行预算控制，避免科研经费超预算开支或无预算开支的情况发生。
4.加强对科研经费管理和使用的审计监督。该校审计部门加强对科研经费管理和使用的监督，并探索建立监督长效机制。审计部门将科研经费审计列入年度重点工作。该校制定了《科研项目审计办法》，对科研经费审计的范围、内容、组织方式和程序等进行规范，以完善科研经费管理控制和监督机制，做到应审尽审，实现审计全覆盖。
经审计，该校纵向科研经费全部纳入学校财务部门统一管理、集中核算，专款专用。科研项目管理基本规范、经费使用按规定程序审批；横向科研经费严格按合同管理，未发现支出混乱等违纪违法问题；科研经费开支基本合理，未发现非科研化开支过大、以差旅费和劳务费虚报套取问题和科研经费用于违规报销个人费用问题；未发现随意转拨“科研协作费”，违规转移经费账外使用问题；科研经费会计记录、核算和经费的使用以实际发生的经济业务为依据并能够基本遵循《事业单位会计准则》《高等学校财务制度》《高等学校会计制度（试行）》以及教育部、财政部《关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》（教财﹝2005﹞11号）和该地区高校科研专项经费管理办法的有关规定。
（三）审计发现的科研经费问题
该专项审计中发现，在科研经费预算管理、开支使用、支付方式、经费转拨、结余经费管理等方面存在一些问题。
1.科研经费预算管理方面。在抽查的科研项目中，存在超预算开支、有预算但实际未开支经费、预算执行度偏低、预算方案编制不规范等问题。
2.科研经费开支使用方面。抽查的项目中，个别项目存在项目组成员违规领取专家咨询费和劳务费、报销其他与科研活动无关支出的现象。
3.科研经费支付方式方面。抽查的项目中，发现用现金支付出版费的不合规现象。
4.科研经费转拨方面。抽查项目中，发现有将科研经费划拨到与科研项目无关联的单位的现象。
5.结余经费管理方面。在抽取科研项目中，个别项目存在项目已结题或通过验收仍持续开支项目经费的现象。
（四）科研经费管理问题的原因分析
1.科研经费管理机制尚未完全理顺。科研项目管理与经费管理存在脱节的问题。科研经费管理各相关部门没有理顺管理制度，分工不明确，各自为政，没有形成有力的制衡机制，缺乏沟通与配合，各部门之间也缺乏数据共享的平台与基础，无法形成统一的管理机制，使项目管理与经费管理相脱节。
2.科研经费预算管理质量有待进一步提高。科研经费预算编制不规范、不科学，缺乏预算控制措施。目前，科研经费预算编制普遍较为粗糙、不准确，缺乏科学性、合理性和可操作性，导致经费实际列支与科研无关支出、实际开支明细内容超预算标准列支或者有预算无支出等若干问题。而且，财务日常审核工作中，财务人员只能起到审核票据合法性的作用，无法对课题经费的使用情况进行预算控制，在项目结题决算之前未能对经费使用是否按照预算执行进行监管。
3.科研经费开支和转拨仍存在不合规、不合理之处。目前，科研经费开支中仍存在这样那样不符合规定或不合理之处，如有工资收入的课题组人员开支劳务费、差旅费报销发票不合理。经费对外转拨过程中，也存在着转拨合同或协议未经所在学校审定、任务书中无经费转拨预算而实际对外有转拨经费、外拨经费无明细预算、外拨单位收款单据不合规等问题。
4.科研经费结余资金管理较为簿弱。科研项目结题后对结余经费的管理欠缺规范。高校课题结题不结账，或是以多种形式截留转移结余经费。“结题不结账”，不仅使结余资金得不到充分利用，造成教育资源的浪费，同时，也给财务部门的会计核算和项目管理增加了难度，使会计报表数据不准确。
5.对科研经费管理和使用的审计监督力度有待加强。学校内部的科研经费审计监督还是近些年陆续开展起来的，但尚未成为内审部门的常规工作。科研项目课题负责人对科研经费审计的认识还不够充分；科研经费审计的内容、方法和程序还未成熟，尚处于探索阶段；由于审计人员知识结构的限制，对科研项目的效益评价难以开展，对经费使用的合理性界定有时也存在一定的难度；财务信息系统的不完善也降低了科研经费审计效率。
（五）督促根源整改，做好审计“下半篇”文章
审计整改“下半篇文章”与揭示问题“上半篇文章”同样重要，是打通审计监督的“最后一公里”，是提升审计监督成效的关键环节，是推进学校治理体系和治理能力现代化的重要手段。该校在2015年内审部门实施的科研经费专项审计中，突出问题导向，重点抓审计整改，审计成效显著。
一是科研项目组成员及负责人认真加以整改，退回违规报销费用。相关项目组积极主动配合，4个项目组累计10名成员违规领取专家咨询费和劳务费计1万多元、未从政府定点采购单位购买的办公用品与电脑耗材计2.5万元，以及4个科研项目经费划拨到缺乏有效纸质协议的相关机构计4.91万元，涉及的经费总计8万多元已全部退回至该校财政专户。
二是修订完善该校的科研管理制度。进一步健全该校科研经费划拨、报销等制度，修订完善了《科研课题管理办法》《科研经费管理办法》等管理制度。
三是加强了对相关部门和人员，尤其是科研项目负责人的宣传教育，强化政策意识和法律意识。科研、财务、审计部门协同管理，准确把握科研管理政策精神，严格遵守财经制度，切实发挥科研项目在高校学术研究、激励育人的作用。
三、科研经费穿透式监督管理的思考
（一）健全科研经费管理制度体系并抓好落实
完善科研经费管理相关制度，提高管理制度的可行性和针对性，使之适应科研经费来源多元化、经费规模增长的新特点。按照国家、教育部新发布的科研经费管理制度的各项要求，修订学校已有的管理制度，包括科研经费使用规范、财务管理细则、合同管理办法、绩效评价办法、审计实施办法等，并注重落实，保证实效。
（二）完善科研经费管理机制，使项目管理与经费管理紧密结合
1．在科研项目课题负责人制的基础上，进一步明确学校各相关科研经费管理部门的职责与分工，建立有效联动机制，共同履行监管职责，按照协同分工、分级管理的模式开展科研经费的具体管理工作。科研管理部门负责科研项目管理和合同管理，并配合财务处做好科研经费管理等工作。财务处负责科研经费的财务管理和会计核算，规范项目负责人按照国家有关规定、项目合同计划任务书和预算批复方案使用科研经费。内部审计部门对科研经费的管理和使用进行定期或不定期审计。国有资产管理部门负责科研经费购置的资产管理。
2.完善信息系统功能，逐步完成科研项目管理系统与财务管理信息系统数据共享，实现科研经费开支预算控制。科研项目预算方案由科研管理部门录入科研项目管理系统，通过数据共享，财务管理信息系统获取预算方案数据，在经费实际开支时，由财务人员根据预算方案进行预算控制。同时，科研管理部门也能通过数据共享掌握科研项目支出进度和使用情况。
（三）加强科研经费预算管理工作
科研项目经费管理的有效手段就是经费预算管理。学校应重视并加强科研经费的预算管理工作，改变科研经费预算管理较粗放的现状。科研管理部门和财务部门应在申请科研项目时，协助项目负责人科学合理地编制项目支出的经费预算，坚持实事求是、合理安排的原则细化项目经费预算。有条件的，应对科研经费预算实行全过程控制，由财务部门定期分析经费预算执行情况，确保科研经费在预算范围内开支。
（四）进一步加强科研经费开支和转拨管理
1．充分发挥财务部门对科研经费的监管作用，严格经费审批程序和财务报销审核程序，严格执行经费开支范围和内容。特别是严禁科研项目开支中招待费、劳务费、科研协作费等的无预算支出，严禁差旅费、劳务费、国际合作交流费和管理费等费用超预算支出。严格执行《现金管理条例》等财务制度，防止套取现金、虚报冒领等行为的发生。
2．加强对科研经费对外转拨的管理。严格执行项目预算，防止经费的层层转拨、变相转拨。该校财务部门在办理科研经费外拨转账时，应严格审核合同协议是否经科研管理部门、财务部门审批或备案，对方单位和转拨金额是否与合同协议相符，有效保证外拨经费的真实性、合规性。
（五）改进对结余资金的管理方法
一是制定校内科研经费结余资金结账管理办法，明确项目结账时间和结余经费的用途，及时处理结余经费资金，避免长期挂账、结题不结账的现象，保证项目经费结账工作的时效性和规范化。二是利用科研经费管理系统，加强科研管理信息的交流，使财务部门及时掌握科研进度信息和经费使用信息，监控科研经费的结账情况。三是完善提示服务，提前提示结账的有效期限，鼓励科研人员主动完成结余经费的结账工作；四是对项目结题后仍需开支必要经费的，项目组要合理安排所需经费开支计划，财务部门要严格审核结题后经费支出的报销单据。
（六）完善内部科研经费监督机制
学校应充分认识科研经费审计和检查监督工作在规范科研经费管理、提高资金使用效益等方面的重要作用，定期不定期对科研经费预算执行的有效性和合规性、财务收支的合法性和合理性、会计核算的规范性、科研经费转拨行为等方面进行重点审计和检查，建立科研经费监督长效机制。同时，通过加强信息平台建设、引入计算机辅助技术、建立科研项目数据库等，便于高校内部审计和监察部门监督。
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