——以广西壮族自治区公安厅机关危旧房改造项目一期工程9-11#楼结算审计为例
[内容摘要] 近年来，随着广西公安基层基础建设资金投入的不断加大，投资项目领域面临的新情况、新问题、新风险日益增加，广西壮族自治区公安厅党委对内部审计工作提出了一系列新使命、新任务和新要求。全区公安审计部门要认清形势，深入思考、科学谋划，找准工作出发点、着力点，大力推进投资项目审计转型发展，更好地服务于公安工作大局。本文从研究型审计的角度，以公安厅机关危旧房改造项目一期工程9-11#楼结算审计为例，探索构建研究型审计在投资项目审计实践中的具体做法和实施路径，从典型案例剖析推动投资项目研究型审计科学发展。
[关键词] 研究型审计 投资项目
一、案例背景
2010年1月11日，广西壮族自治区发展和改革委员会对自治区公安厅机关危旧房改造一期项目作出批复。工程项目共建设6栋住宅楼，为框架剪力墙结构，总建筑面积:56390.91m2，(其中地上建筑面积：50797.40m2，地下室建筑面积:5593.51m2)，地上33层，建筑高度为99.10m，楼地面除电梯厅及楼梯间为块料地面外，其余为水泥砂浆楼地面，内墙面除电梯厅为块料墙面、公共位置为腻子乳胶漆墙面外，其余内墙面不做饰面处理，外墙面架架空层为仿文化石砖，其余外墙装饰为涂料外墙，天棚除公共位置为腻子乳胶漆顶棚外其余天棚不做饰面处理。
工程项目分为四个标段招标。其中，9-11#楼作为一个标段，合同金额9100.33万元，中标单位为广西建工集团第二建筑工程有限公司，双方于2012年3月20日签订《施工合同》，合同约定竣工结算方式为：采用固定单价合同，按实际完成工程量结算。该项目于2012年6月1日开工建设， 2016年1月9日竣工。竣工结算工作包括土建工程、装修工程、水电工程、消防工程、防雷工程等。
区别于一般性的房建项目和装修项目，公安厅机关危旧房改造工程项目建设周期长、功能复杂、专业类别多，给项目审计工作带来了很大的困难和风险，亟待以研究的角度，站在发现揭示问题、规范管理、提质增效的高度，夯实基层基础建设，全力保障全区公安工作高质量发展。
二、案例实践
2018年，公安厅审计处对厅机关危旧房改造项目一期工程9-11#楼进行了结算审计，通过审前、审中、审后三个阶段，将研究型审计理念贯穿于审计项目始终，强化项目全流程管理，取得明显成效。
（一）审前：突出政策研究，明确审计目标
在此次审计项目的准备工作中，公安厅审计处将研究型审计理念融入其中, 建立系统化的理念，将宏观分析与微观查证相结合，将分散杂乱的数据进行统一收集梳理，提前规划研究路线和审计方向。一是通过开展调研收集立项文件、建设规划用地文件、勘察设计文件、工程招投标及合同文件、工程开工文件、商务文件、竣工验收及备案文件等工程项目资料，深入了解项目建设背景，研究其历史沿革及现状；二是收集广西现行关于建筑工程、装饰装修、安装工程、市政工程消耗量、费用定额，施工期间《南宁市建设工程造价信息》、市场价格信息、工程建设标准、验收标准、建设工程定额人工费及有关费率等法规制度建立电子资料库，开展集中学习研究；三是梳理、归类历年国家审计和公安内部审计发现关于危旧房改造项目问题，发现送审资料内容相互矛盾、缺项、漏项，预（结）算高估冒算，工程量虚高，项目合同管理不规范、执行不严格等问题较为突出与集中。因此，审计组最终决定将竣工验收程序，工程量计算，预算定额套用、材料、费用计取等情况作为审计重点，并将提升工程项目造价管理水平，提高工程建设资金使用效益作为审计目标。
（二）审中：强化方法研究，提升审计质效
2017年12月，公安厅审计处收到厅危改办来函要求对公安厅机关危旧房改造项目一期工程9-11#楼进行结算审计。审计组研究确定了审计思路与方法，决定除采用全面审查法对造价进行审计外，对比招标控制价、投标报价和结算送审价，找出差异。主要审查结算编制依据、结算方式是否准确，套用定额是否准确，是否存在高估冒算，取费标准是否准确，设计变更、签证内容是否真实、手续是否齐全，工程量是否准确等。
1.送审资料初见端倪
项目结算送审金额为13772.32万元，比实际合同价9100.33万元增加了4671.99万元，占合同总价的51.33%。造价超出这么多是什么原因？是施工单位大量虚报还是合同外发生了较多变更、新增和签证等项目？这让经验丰富的审计人员警觉起来，带着疑问，审计人员向公安厅危改办了解情况，提醒其督促施工单位重新复核结算书，并补充完善工程联系单、签证单、补充协议、完整竣工图、施工方案、竣工验收资料等结算资料。为了防止施工单位恶意虚报结算金额，公安厅审计处要求施工单位在提供送审资料的同时签订《承诺书》，承诺“最终结算总价超过最终审定造价的5%，则超出5%以上部分审核费用由该公司承担，所承担费用从结算款中直接扣除”。
而后，施工单位开展了长达两年的反复对数，最终结算送审金额变更为13350.48万元，并签订了《承诺书》。2020年8月，公安厅危改办将项目结算资料第二次送审。
公安厅审计处委托中介审计机构进行了初步审核并出具了审核结论，审定金额为11516.29万元，仍然超过实际合同价2415.96万元，占合同总价的26.55%。公安厅审计处经过集体研究后，建议公安厅危改办聘请另一家造价咨询公司对初核结果进行复核。2020年12月，由公安厅危改办、服务中心和审计处共同参与选定了一家造价咨询公司对项目结算初审结果开展复核。
2.对数踏勘反复求证
为确保结算审核意见的公平公正，审计期间，公安厅审计处组织施工单位和造价咨询公司进行了16次对数，共发了三次《审计提示函》催促施工单位抓紧时间对数。审计人员通过对工程量、材料价格与市场价、审核程序的仔细核对，根据现场踏勘对竣工图的实际核算，反复核实工程量清单，发现存在送审工程量与招标控制价出入较大，材料价格计价方式不准确等问题。如，9-11#楼脚手架、钢筋、混凝土模板、百叶窗、喷涂铝合金窗、阳台栏杆玻璃等20多个子项送审工程量虚高，总核减造价达852余万元；部分工程联系单、签证单工程量多计、单价偏高，核减造价103.99万元；地下室及基础土建部分材料调整材料价格计算有误，核减造价116.30万元；独立基础土方开挖项目多计、送审工程量及综合单价虚高，核减造价333.32万元。
3.面对争议依法审计
施工单位对公安厅审计处2022年7月出具的结算审计意见提出了异议，经沟通，公安厅审计处、危改办、服务中心等部门与施工单位共同到自治区建设工程造价站（以下简称“定额总站”）申请调解。根据定额总站的答复，公安厅审计处坚持依法审计，对争议问题出具了回复意见：
一是针对施工单位要求根据现场实际情况，增加土方消纳费、取土费共计30.04万元的问题。审计认为，因施工单位未能在规定的时间内向定额总站提供必要的证明材料，不同意增加此项费用。
二是针对施工单位不认同挖土方计价方式，要求按从原地貌标高往下开挖到筏板基础底进行计价的问题。审计认为，9-11#楼室外土方为平整场地挖土，根据《广西壮族自治区建筑工程消耗量定额》规定，厚度超过300mm以上应按挖土方计算，按照施工合同约定进行重新计价。
三是针对施工单位提出因铝合金门窗设计发生变更，需增加型材及工艺费用82万元的问题。审计认为，根据定额总站回复，变更后的铝合金门窗应根据《建设工程工程量清单计价规范》规定，采用适用的项目单价前提是采用的材料、施工工艺和方法基本相似，不增加关键路线上的工程可就其变更后的差异部分进行计价，因此铝合金门窗变更按补差价计价。
4.拧干“水分”挽回损失
审计人员通过对送审资料的全面审查，经过不厌其烦地反复对数和现场踏勘求证、沟通调解争议，终于将结算审计报告定了下来。2022年10月，根据施工单位签订的《承诺书》要求，扣除施工单位应承担的造价咨询服务费138.28万元后，公安厅机关危旧房改造项目一期工程9-11#楼结算最终审定金额为9882.51万元，审计共核减3889.81万元，核减率达到了28.24%。不仅节约了造价成本，维护了公安厅机关民警的切身利益，更为审计部门自身树立了良好的审计形象。
（三）审后：注重问题研究，推动成果转化
1.加强审计结果分析提炼，服务党委决策参考。坚持将发现问题、揭示问题、解决问题、推动发展一体推进，注重分析研判审计发现问题的普遍性和特殊性，深入分析问题的规律、特点、原因，研提综合性、深层次、高质量的专业建议，加强提炼总结、请示报告，服务党委决策参考，实现审计成果效能最大化。2018年以来，公安厅审计处每年将基建维修项目、科技信息化项目审计工作开展情况、审计发现问题，原因分析，审计意见建议等内容，形成书面报告报公安厅党委，获公安厅领导批示12次，提出了召开专题通报会、落实整改、完善制度、规范运行、狠下功夫切实提升基建管理水平等要求。
2.深刻剖析典型案例，编写业务技战法。2020-2022年，公安厅审计处在全区公安机关组织开展审计业务技战法评比展示活动，要求按照技战法简介、数据来源和内容、分析思路和方法、定性依据、实战成效等五个方面内容，总结归纳审计人员在开展各项审计业务中发现问题特别是违法违纪线索的审计技术方法及创新成果。期间，汇总形成了《全区公安审计部门审计业务技战法汇编》，共收录包括投资项目审计在内的技战法22个，评选出一、二、三等审计业务技战法共19个，有力地推动了审计实践经验转化为具有普遍指导意义和实践价值的成果，实现了全区公安审计部门之间的相互学习、共同提高。
3.复盘项目审计全流程，完善投资项目审计工作机制。公安厅审计处认真复盘投资项目审计工作，梳理预算、招标文件、待签合同、验收盘点、项目结算等关键环节审核过程中出现的易发多发问题，逐一研究对策措施，于2022年，针对近年来因送审材料不完整、补充不及时影响项目审核进度，项目结算审核久拖不决等突出问题，制定出台了《广西公安厅机关投资项目审计提质增效十项措施》，提出了“实行一次性告知、双向承诺、一次申诉、限时办结、全流程登记留痕、集体研究、专家论证、加强沟通交流、加强请示汇报、定期组织培训”等十项措施，并按照基建、维修、科技信息化、货物、服务等五类投资项目分别制定了“送审所需材料一次性告知清单”，优化项目审计管理流程，实现审核质量和审核效率“双提升”。
三、案例启示与思考
新形势、新时代对公安机关内审工作提出了新的、更高的要求，特别是研究型审计的提出，以及2022年5月公安部《公安机关内部审计工作细则》的贯彻落实，迫切需要内部审计部门运用研究型审计思维开展各项审计业务工作。而审计项目的实施，实际就是一个流程管理的过程，研究型审计的理念也应该贯穿于项目始终，即项目整个流程。
本案例立足投资审计项目全流程管理策略，沿着“政治－政策－项目－资金”这条主线，较好地将研究型审计贯穿于项目实施的全过程。虽然取得了一些成果，但是也暴露出一些短板和不足，如投资项目审计工作机制不健全、研究型审计运用深度和广度有待进一步提升等，需要进一步结合审计实践将研究融入日常、抓在经常，逐步加以解决。